对深化预算执行审计工作的几点思考_理论研究_广西壮族 …

预算执行审计是审计机关的一项重要职能，是国家审计永恒的主题。多年来各级审计机关不断探索预算执行审计的思路和方法，其监督制衡作用日趋明显，成效和影响不断扩大，对于规范财政管理行为，健全财政管理制度，完善财政管理体制起到了积极促进的作用。随着我国社会主义市场经济体制下公共财政框架的建立，财政预算体制本身的重大改革，预算执行审计工作如何进一步发挥作用，面临着许多需要研究的问题。就近年来在审计实践中遇到的矛盾和问题，笔者认为必须从四个方面进行统筹考虑和安排。党的十八大报告指出“加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。公共财政具有稳定经济、配置资源、收入分配、监督管理等职能作用，是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。完善的公共财政体系，是促进基本公共服务均等化和主体功能区建设、不断改善民生的重要保障。公共财政的核心是预算。财政预算体制改革就是按照市场经济发展要求，解决财政“越位”、“缺位”和“错位”的问题，优化支出结构，规范财政支出范围；推行零基预算和部门预算，实施国库集中支付和政府集中采购制度。因此，财政审计必须顺应改革时流，以促进规范预算管理、提高财政资金使用效益、建立社会主义公共财政制度为目标，深化预算执行审计内容，完善预算执行审计方式方法。(一)拓展审计范围，由传统的预算资金审计向全口径的政府性资金审计转变。财政预算体制改革从实行预算外资金“收支两条线”到全面推行部门预算、国库集中支付和政府采购制度，其目的就是要逐步将预算外资金全部纳入预算管理，这样财政资金的内涵和外延都发生了很大变化。从财政总收入的结构看，公共财政收入和基金(包括社保基金)预算收入、国有资本经营收入平分秋色，还有部分预算外资金和大量的政府性债务资金在预算管理体系之外循环。因此，财政审计必须顺势拓展范围，不仅审查财政预算内资金，还要关注其他非税性资金；不仅审查财政直管的资金，还应关注其他部门掌管的政府性资金以及政府性债务资金。要关注年度预算执行的系统性，从预算编制、收入组织、资金拨付、预算执行到使用的绩效，在一个大的公共财政资金和资产运行框架内，沿着整个资金的走向，来审视本地区财政资金运行质量和存在的问题，反映和揭示宏观和微观层面的情况，提出合理化建议。因此，财政审计既要强化预算执行审计，把预算支出作为审计的重点的同时，也要把游离于预算管理体系外的政府性资金全面纳入审计范围，实现对政府性资金审计的全覆盖。(二)探索绩效审计，由真实合法性审计向真实合法效益性审计转变。随着财政职能的转变和预算收入的增长，财政资金主要是满足社会公共产品(服务)、重点产业(领域)和社会保障等民生的需要，这样社会公众就会更加关注财政资金的安全性和有效性，也就迫切需要对财政资金投向的正确性、使用的效益性和管理的规范性进行审计监督与评价。因此，预算执行审计既要关注财政资金筹集和使用“对不对”、“实不实”，更要关注用得“好不好”、“公正不公正”和群众“满意不满意”为目标。取向上要从传统的侧重于评价财政财务收支的真实、合法上，转变到重点评价财政资金的效益上，将效益性审计和真实性、合法性审计有机地结合起来，探索一条切合实际的效益审计路子。在人力支配上，以全面推进绩效审计为主要方向，每年投入绩效审计的力量要占整个审计力量的一定比例，把绩效审计作为一个独立的审计类型进行探索；在审计方式上，主要以专项审计调查的方式，每年开展的专项审计调查项目要不少于占整个项目的五分之一，把专项审计调查作为一种特殊的绩效审计方法进行实践；在审计范围上，以政府性资金特别是政府重大投资项目和惠民资金为主要对象，每年安排审计或专项调查的资金总额要占政府性资金的五分之一，把重点揭露挤占挪用、虚报冒领、未及时安排使用资金、严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题作为绩效审计的重点；在审计目标上，以提高财政资金的使用效益和管理水平为出发点，每年安排的绩效审计项目要全部向社会公布，把政府性资金投资建设“强农”、“惠民”项目资金作为绩效审计的突破口。(三)注重分析研究，由微观的就事论事向宏观的审计效应转变。过去我们实施预算执行审计，一般都是以审计本级财政部门为主，其他相关部门和单位都是延伸审计，即使是一些专题审计调查，也往往是就事论事，缺乏系统性和针对性，因而审计揭示的一些问题年年都是“老面孔”，所提建议也缺乏针对性，远远不能适应公共财政体系的要求。因此，要充分发挥审计监督在宏观管理中的作用，注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题，分析其深层次原因并提出审计意见和建议，促进深化改革，加强宏观管理。一是注重整体性，对预算执行的总体情况做出总体、得当的审计评价。二是注重效益性，对财政资金的效益情况的经济性、效率性与效果性要进行对比分析，评判要准确。三是注重宏观性，对宏观政策的执行情况问题要组织调查研究，得出恰当的审计意见。四是注重建设性，对关系财政经济发展的重要问题要提出建设性意见。如通过对财税部门的审计，不仅要揭露问题还应对财政政策执行和收支结构进行审计分析，对税收征管的有效性、税收结构的合理性做出评价，进一步完善财政权力的监督制约机制，促进各部门依法履行职责，规范管理。政府预算是政府的财政收支计划，是政府筹集和使用财政资金、实现其职能的重要工具，也是社会大众了解政府资金运行的主要渠道。收支分类是财政管理的基础，也是建立公共财政体制必须要有的标准。随着社会主义市场经济体制、公共财政管理框架的逐步确立以及部门预算、国库集中收付很政府采购等各项财政改革的逐步深入，我国现行的预算收支科目体系的弊端日益突出，与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应。现在财政报送人大的预算收支不能清晰反映政府的职能活动，预算报告不利于人大代表和社会公众的监督。根据政府政务信息公开的要求，自觉接受社会公众对预算编制和执行的监督，财政部门在充分借鉴OECD国家政府收支分类框架设计的基础上，在收入分类方面，将公共财政收入、基金预算收入、社会保障基金收入和国有资本经营收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源得到清晰的反映；在支出功能分类上，按照政府的职能和活动设置支出科目，可以清楚地了解政府的各项支出都具体做了些什么事；在支出经济分类上，主要反映各项支出的具体经济构成，让人们看到政府的每一分钱具体是怎么花的，做了什么事，每项事花了多少钱，是哪个部门做的，应做出怎么效果，在预算上都能清楚地反映出来，不仅为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、准确的经济信息，而且能让老百姓也看得懂。因此，财政审计要以预算执行审计为重点，以收入为出发点，以支出审计为主线，以资金审计为载体，以过程审计为抓手，以绩效审计为目标来开展工作。(一)加强预算编制环节的审计。随着公共财政进程的推进，预算编制的完整性、项目预算的细化是当务之急。预算编制是否科学、合法、合理已成为财政审计深化的内容之一。财政审计要从预算执行审计的结果，逆向延伸到预算编制环节，分析研究预算编制中存在的问题，为完善部门综合预算服务。一是审查预算编制的真实性、完整性，重点揭示年初预算编制不完整，不按全口径的收入纳入预算，如：行政性收费、罚没收入、政府发行国债收入、部门的上年结余收入及所属单位的事业收入等不按规定编入预算。二是审查预算编制依据是否合法，是否坚持量入为出、收支平衡的原则和预算编制有无细化到明细科目、具体部门，人员经费标准、公共经费定额是否合理，特别是项目预算编制是否存在粗放，没有完全细化到具体单位、具体项目，有些虽然列明了具体项目，但项目的内容过于宽泛，实际上也没有明细饿预算安排，弹性空间较大；专项经费是否有政策依据，重大项目支出是否经过科学论证。三是审查预算单位在编制预算时是否存在未能把预算计划和本单位业务发展的中、短期事业目标统筹考虑，没有完全做到根据部门单位正常运转和事业发展的不同需求来编制和使用预算资金，使得分配的预算资金存在有些部门“过剩”，造成项目执行率低，结转结余资金大量沉淀，财政资金未能发挥效益；而有些部门出现“失血”等突出问题。四是审查预算编制方法是否正确，是否以部门的职能和工作计划，按照零基预算方法编制，彻底改变基数加增长的做法。五是审查预算支出结构是否合理，是否围绕政府中心工作，按保稳定、促发展和轻重缓急合理安排重点项目支出。同时，将审计监督关口前移，审计机关应直接参与人大对各部门的部门预算的审核，增加透明度，将问题解决在萌芽状态，确保预算编制科学化规范化法制化。(二)扩大审计覆盖面，实现“三个扩大”。一是扩大本级部门的审计面。要一级预算执行部门和单位的审计覆盖面，对有非税收入、收费和管理使用较大数额专项资金或有二、三级预算单位的部门要强化监督；对一般性经费收支的预算执行部门和单位，由于实行了国库集中支付，部门预算收支的数额也不大，则可以在明确重点审计内容的情况下，统一安排审计调查，扩大覆盖面，以提高效率。审计中不仅局限于单位的财务计划部门，还要拓展到其他业务部门，将预算管理、业务管理、项目管理和部门的工作计划紧密结合起来，才能将问题查深查透。二是扩大对所属二、三级单位的延伸审计面。随着国家财政体制改革的深化，部门预算、国库集中支付、政府采购等改革的逐步到位，部门单位擅自调整预算、自留预算资金、违规收取费用、挤占挪用等问题逐年减少，但一些问题下沉或向外单位转移的情况不断增多，如将资金转移到社团、工会和单位饭堂等问题。因此，必须扩大对二、三级单位的延伸审计面，才能发现本级部门单位在预算执行中存在的问题，才能全面地对财政资金的使用情况进行评价。三是扩大对有资金二次分配权的省级垂直管管理部门及省级主管部门的审计力度。审查是否有不及时批复预算，不及时拨付使用资金，财政资金未能实行效益最大化等问题。(三)强化资金和项目相结合的审计，实行“两个顺着走”。一是顺着资金走。实行财政资金国库集中收付后，国库资金的收缴拨付程序发生较大变化，财政资金不再通过部门和单位的多重账户中转，而是收入直达国库或财政专户，支出直接到使用单位或项目，减少了中间环节。财政审计要适应这一变化，按照资金流向进行延伸，弄清资金的真实用途和使用效益情况，注意发现重大违纪违规案件的线索，将资金的最后使用者与部门及直属单位的审计结合起来，将有关问题查深、查透。二是顺着项目走。审计人员应从立项审批、年度预算、资金收付、项目评价以及部门的工作计划等各个环节着手，从程序合规性的审查到项目效益性的审计，将财政财务收支审计与绩效审计相结合，判断项目决策程序是否合规合理，有无存在为本部门的利益而虚构项目数等问题，进而上升到对权力的监督和制约。一是强化领导。成立预算执行审计工作领导小组，由主要领导担任组长，领导班子其他成员担任副组长，下设办公室，及时协调、解决工作中遇到的困难与问题，形成齐抓共管的工作局面。二是树立大财政审计理念，构建财政省级大格局。凡涉及财政资金的部门、单位、项目，都在财政预算执行审计之列。它既包括了对财政、地税、国库部门的审计，也包括对各预算执行部门单位审计以及财政性资金的政府投资、社会保障、环境保护、农业水利、教育等专项资金的审计，做到财政资金运用到哪审计就跟进到哪。三是整合资源，强化组织协调。财政审计构筑一个综合平台，各职能处室根据各自的分工，协同作战，形成合力，使审计成果得到有效的提升和利用。(一)加强审计项目计划的整体性。根据政府中心工作确定的年初的项目计划，从而确定年度财政审计的重点和审计对象，突出整体性。 (二)加强审计安排的灵活性。除在年初有重点的安排审计项目作为财政审计的主要内容外，年度内一些其他审计项目，只要审计结果反映出的问题较为典型和突出，并具有一定的代表性，就一并归入财政审计报告之中，体现出一定的灵活性。(三)强调审计实施步调的一致性。由于财政审计涉及面较广，要反映的内容很丰富，财政资金分散在各个不同的管理部门，所以，要打破处室职能界限，做到紧紧围绕一个审计目标，相互配合、相互协调、互相补充，统一调配、分头实施，提高审计工作效率。（一）创新审计方式方法，做到“四个结合”。一是财政审计与经济责任审计相结合。二是财政审计与政府投资审计相结合。三是“同级审”和“上审下”相结合。在日常工作中，客观上存在“同级审”和“上审下”有重复审计的问题。如何解决这个问题，值得认真研究和思考。“挖深度、变角度、提高度”不失为一条有效的途径。要充分利用下级审计机关的同级审资料，把握重点、确定目标。对同级审中难以解决的问题，上级审计机关可以提出并督促整改落实，真正做到资源共享，各有侧重，科学安排，提高效率。四是财政审计与专项审计调查相结合，从分利用专项审计调查审计面广，对社会热点和难点问题开展审计调查。同时还可采用审计座谈、审计抽样、风险评估等方式方法，提高审计工作质量和效率。（二）提高审计成果运用率，突出“三个加强”。一方面要加强综合分析，发挥审计建设性作用。财政审计要善于为政府当好家，理好财，必须充分发挥审计建言献策的作用。注重从体制、机制、制度层面发现问题，从宏观的角度提出建议，促进优化支出结构，规范理财；另一方面要加强审计结论落实整改情况的跟踪督查，财政、审计等部门应在地方政府的统一领导下，组成联合调查组，深入各预算执行单位督促相关部门执行审计决定，加强整改，将审计整改落实情况作为领导干部和单位绩效考评的内容，提高审计成果利用率。三是加强对领导干部的责任追究制度的落实，无论涉及到谁，都应该做到该移送的移送，提高审计的威慑力和公信力。一是手工审计与AO审计系统进行辅助审计相结合。目前，财政、税务、国库等部门普遍利用计算机进行业务和数据处理，业务资料和会计信息以电子数据的形式储存和传输，为开展计算机辅助审计提供了条件。同时，公共财政改革使财政资金规模越来越大、预算不断细化，在这种情况下，预算执行审计应积极适应新形势，积极开展计算机辅助审计，AO系统辅助审计的力度，充分发挥计算机在审计查证、分析复核、信息收集、筛选等方面的优势，提高审计质量和效率。三是实行联网审计与跟踪审计相结合。要积极争取搭建联网审计平台，改变单一的事后审计监督方式，参照预算计划对预算执行过程进行远程实时监控，变事后审计为事中审计，变就地审计为远程审计，促进并逐步形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制，根据预算对重点支出项目执行情况进行动态跟踪，及时纠偏，从源头堵住漏洞，完善制度，促进绩效理财不断深化。