以发展和辩证思维引领依法审计文明审计——贯彻落实“ …

竹山县审计局 陈孝军省审计厅围绕贯彻落实好“三个区分开来”结合湖北审计实际，提出了《审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》，用辩证思维、发展思维、法制思维阐明了依法审计与文明审计的关系，提出了新形势下更好的围绕中心、服务大局、推动改革、维护发展的措施办法，是指导今后乃至较长一段时期湖北审计工作的纲领性文件。基层审计机关在贯彻落实中还存在一些问题，需要改进。一、抵制“低站位”，解决思想跟进不到位的问题（一）《指导意见》顺应了新时期党的建设发展需要。中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确，“为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建中央审计委员会。研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等”。至此，审计监督不仅仅是行政执法监督体系的重要组成部分，也是深化党的领导加强党的建设的重要内容。党十八大以来，习近平总书记多次强调要坚持“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来，把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。《指导意见》准确把握“三个区分开来”工作原则，提出了湖北审计容错纠错审慎评判的20条。《指导意见》的落实，有利于促进敢于作为、勇于创新的党员干部卸“包袱”，有利于克服党员干部害怕犯错“不作为”，有利于激发党员干部反思错误、不断创新的工作热情。（二）《指导意见》顺应了新时期国家治理发展需要。中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确，“改革审计管理体制，保障依法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容。为整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，相应对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系”。《宪法》和《审计法》赋予了国家审计法定的监督职责，其法制性、独立性、综合性、全面性和专业性等先天优势，使国家审计在推进国家治理现代化进程中将对国家良治发挥着不可或缺的作用。检验审计监督作用发挥的终极标准是否维护发展、推动发展。当前，在一些制度机制不健全不完善的情况下，《指导意见》用辩证思维、发展思维、法制思维阐明了依法审计与文明审计的关系、依法审计与实事求是的关系、文明审计与实事求是的关系，有利于发挥审计监督在经济社会发展中的正本清源作用。（三）《指导意见》顺应了新时期审计自身发展的需要。当前，因循守旧、机械执法，抱残守缺、保守执法的问题在基础审计机关还比较突出。有的同志对审计服务改革发展大局的重要性认识不高，不担当、不作为；有的地方还存在选择性审计、随意使用审计自由裁量权；有的审计人员文明审计意识不强，不充分听取被审计单位意见，主观臆断导致审计结论失之偏颇。新时期审计事业的发展必须要破除思想禁锢，树牢“四个意识”增强“四个自信”；提高政治执行力，尽职尽责、勇于担当；破除精神懈怠，增强大局意识，提高化解风险和自我变革能力；破除本位主义，坚持为国而审、为民而计，树立客观公正、实事求是的审计政绩观。二、抵制“冷执行”，解决不担当不作为的问题（一）在审计系统内部执行中存在“上热下冷”的现象。基层审计干部存在“冷执行”《指导意见》，慢执行、片面执行的问题较为突出。具体体现在：第一种是简单机械型。认为只要审计对象能够提出相似或者近似20条的情形，审计对这些问题都要放行。当前，基层审计机关审计任务繁重的问题比较突出，审计人员疲于应付审计任务，对新时期法规政策的学习、了解不够深入，对一些敏感问题的判断把握不准，只图斧子脱不图柴开。少数审计人员认为基层是政策落实的末梢，情况复杂，许多问题在审计看来是严重的违规问题，但被审计单位总能找出一些合情合理的解说，要全面甄别费事、费时不说，有时还不得而终，省厅出台有20条容错纠错的情形，照单全收，简单机械的“全面贯彻落实”。第二种是事不关己型。认为落实20条意见，主要是县以上审计机关的事，县级审计机关执行意义不大。新时期对审计部门和审计干部的要求不仅是能以敏捷的思维和“眼力”发现问题，准确地定性和处理，还需要从微观层面进行甄别，从问题的宏观层面进行剖析问题的产生和发展脉络。当前，有少数审计人员认为，基层审计机关在当地党委政府领导下，审计项目是地方党委政府安排的，许多重大项目事项决策和实施、重大产业和招商引资的政策措施、大额财政资金管理使用、重大项目建设方面存在的问题都与地方党委政府有关，地方审计机关在揭露和查处问题中自然要睁只眼闭只眼，有没有20条意见都一样。相反的是，上级审计机关在地方开展审计应当严格执行。（二）在社会关注中存在“外热内冷”的现象。《指导意见》和《实施办法（试行）》的出台，引起了全省上下的高度关注和期待。在贯彻执行中存在“外热内冷”的现象。一是少数地方领导干部关注“过热”，认为《指导意见》出台是审计松绑。少数地方领导干部把《指导意见》作为尚方宝剑，热忠于一切问题往“20条”靠。就向前几年，省政府刚出台资金整合意见那样，挤占截留挪用民政资金、社保资金、到户补助资金、扶贫等涉农资金也说是搞整合。二是少数基层审计机关关注“过冷”，对《指导意见》的宣传主要针对县委县政府主要领导，大张旗鼓的组织区域内各部门单位的宣传教育没有开展或流入形式。担心没事找事，给审计揭示问题、查处问题自找麻烦。三、抵制“低制造”，解决审计能力和水平不高的问题（一）抓学习，深刻领会精神实质。全面、精准贯彻落实《指导意见》，必须深刻领会审计事项的结果是否构成违纪违法金额大、违纪违法性质重、违纪违法影响大、违纪违法风险大的评判基础；领会审计事项的决策程序是否公开、公正、透明的评判关键；深刻领会审计事项的出发点是否真实的评判依据。比如，我县前两年政府通过招商引资渠道，引进了1家公司入驻工业园区，由于市场原因和该公司的应对措施不当，投产不到一年时间倒闭破产，公司仍下大量债务跑了。一些债主无奈向政府索赔，政府只有接手处置变卖厂房等资产代为偿还账务，应资不抵债最终造成政府损失几百万元。像这种情况，虽然造成政府重大资金损失，但招商引资的决策是公开公正的，出发点也是好的，主要是指因市场风险或其他不可预见原因，造成的国家资产损失。深刻领会《指导意见》精神实质，对我们审慎评判十分重要。（二）重规范，落实“三权分离”。省厅在《实施办法》中设置了严格的申报审批程序。其具体程序：第一步审计小组填制《提请审慎评判审计事项的报告》，第二步审计业务负责人复核认可第三步，送审理机构（审理人员）审理，第四步资料归档。基层审计机关在此基础上，应当把“包容审慎的20条”调查建议权归位审计组、定性处理权归位审计业务办公会、评判权归位纪检监察等机构和被审计对象。在实际操作中，我们把适用“包容审慎的20条”的调查取证和建议权划归审计组，由审计组提出建议。审计业务办公会依据审计组提出的建议和法规审理部门的意见，讨论确定是否符合适用并提出定性、处理的意见。建立健全“包容审慎的20条”的台账档案，年度内分类汇总向纪检监察、组织人事部门报备，把“包容审慎的20条”评判、监督权交上级机关、地方权力机关、被审计对象和社会。（三）亮底线，精细填制适用“20条”的明细表。地方审计机关要梳理汇总近年来审计发现的问题，对照20条意见，划出不能适用的红线和可以参考适用的底线，便于审计人员操作。一方面对重大损害国家和人民利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题，要坚决依法查处；另一方面，要正确对待改革发展中出现的新情况新问题，准确把握改革创新举措与现行制度规定、先行先试的无意过失与主观故意的违纪违法、因体制机制及其他客观因素导致的共性问题与重大违纪违法个性行为、一般性规范问题与明显违反法律法规行行为、出于公心与谋取私利等界限”两种限制性规定前置下提出20条容错情形的曲解，要在前置下容错。（四）严监管，精细绘制使用“20条”权利的运行图。地方审计机关要加强政策法规和业务能力学习，增强能使用、会使用、敢使用“20条”的本领。政策措施跟踪审计、财政预算执行审计、重大投资项目审计、经济责任审计、自然资源资产审计等项目，这些项目政策性强、新情况多，对审计人来说受个人认识水平、研究判断能力等主客观因素影响较大，自由行使容错权客观存在风险和不同项目相同问题公正性、公平性。同时，各级审计机关，特别要发挥审计业务办公会议的作用，加强20条适用对象、定性处理的全面掌控和管理，防止权力滥用。（五）强担当，精准推进审计能力建设。一是以能力建设为切入点，培养“大国工匠”精神，打造政治强、业务精、作风优、纪律严的审计铁军。要提升审计职业能力，打造信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的新时代高素质专业化审计干部。要提升把握大局能力，善于从完善体制机制、促进问题解决、推动改革发展等方面更好地服务宏观管理与决策。要提升依法审计能力，做到全面依法、准确依法、严格依法，不断规范审计行为，切实处理好依法审计与实事求是的关系。要提升辩证思维能力。善于发现问题、思考问题、分析问题、解决问题，能够抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，总结破解难点问题的方式方法。二是加强审计过程管理，提高审计质量。加强加强审计现场管理，突出关键环节质量控制，落实分层级审计质量控制责任；健全审计质量监督检查机制，加大复核、审理力度，促进提高审计质量；落实审计结果集体决策制度，推行审计质量终身负责制，把牢审计质量“生命线”。把提升审计成果层次作为服务改革发展的关键路径。坚持既要揭示问题又要促进解决问题，充分发挥审计服务党委政府宏观管理的作用，推进从体制、机制、制度层面解决改革发展中存在的突出矛盾和问题，促进被审计对象加强整改，推动审计成果综合利用。